Ustavni sud: čuvar ili tvorac Ustava?

Ustavni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Usud) 29. jula 2011. ukinuo je odredbe Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina koje su definirale biračko pravo pripadnika nacionalnih manjina i način izbora njihovih zastupnika u Hrvatski sabor. To je prvi put u povijesti hrvatske ustavno-pravne prakse da Usud ukida odredbe Ustavnog zakona, a drugi put da svojim odlukama direktno intervenira u biračko pravo i rezultate izbora za saborske zastupnike. Takva se intervencija prvi put dogodila kad je 1992. godine ovaj sud Srpsku narodnu stranku proglasio “strankom srpske nacionalne zajednice” i dodijelio joj tri zastupnička mandata (toliko je, naime, preostalo da bi se popunio broj od 13 mjesta na koliko su tada Srbi imali pravo prema principu razmjernosti), iako je osvojila jedan posto glasova, a ne pet posto koliko je bilo potrebno da se temeljem općeg biračkog prava osvoji mandat.

Takva intervencija dogodila se i sada, samo sa suprotnim posljedicama: strankama ili listama srpske nacionalne zajednice, ukoliko u redovnom izbornom postupku ne prijeđu izborni prag i ne osvoje minimalan broj redovnih mandata, ukida se jamstvo tri zastupnička mandata. Ono što je nekad bilo dopušteno za državu zbog njezina međunarodnog priznanja, sad nije dopušteno za manjinu zbog njezina unutardržavnog priznanja!

Prema rješenju koje je Sabor usvojio 16. juna 2010. godine sa 129 glasova za, tri protiv i četiri suzdržana, pripadnici nacionalnih manjina kojih je u ukupnom stanovništvu Republike Hrvatske više od 1,5 posto svoje su predstavnike trebali birati temeljem općeg biračkog prava, uz dvije mjere pozitivne diskriminacije ili dvije mjere manjinske zaštite. Prva mjera trebala se ogledati u tome da stranačke ili nezavisne liste te manjine, a riječ je o srpskoj manjini koja jedina od manjina broji više od 1,5 posto hrvatskog stanovništva, mogu biti istaknute u svih deset izbornih jedinica, to jest da je za njih cijela Hrvatska jedna izborna jedinica. Druga mjera sastojala se u tome da ta manjina bude zastupljena s najmanje tri zastupnička mandata. To znači da ukoliko ni u kojoj od izbornih jedinica neka od stranačkih ili nezavisnih listi srpske manjine ne osvoji više od jednog redovnog mandata u nekoj izbornoj jedinici, onda se aktivira zaštitni mehanizam prava na najmanje tri mandata. Ukoliko neka od stranačkih ili nezavisnih lista samostalno ili u njihovu zbroju osvoji više od jednog redovnog mandata, onda se za taj broj umanjuje broj zajamčenih mandata.

Segregacija i getoizacija

Prema od Usuda osporenom rješenju, pripadnici nacionalnih manjina kojih je u ukupnom stanovništvu Hrvatske manje od 1,5 posto svoje su predstavnike trebali birati temeljem posebnog biračkog prava, ali tako da se pri tome ne moraju odricati svojeg općeg biračkog prava, kao neotuđivog ustavnog prava svih punoljetnih hrvatskih državljana. To znači da bi birači u biračkim spiskovima upisani kao pripadnici tih manjina na biračkim mjestu dobili dva glasačka listića, jedan za opće, građanske liste, a drugi za posebne, manjinske liste, te prema svojoj odluci glasali i za jednu i za drugu, ili za jednu ili za drugu, ili ni za jednu ni za drugu.

Ovakvim rješenjima, kako za srpsku manjinu tako i za sve ostale manjine, trebala je biti prekinuta višegodišnja biračka segregacija pripadnika nacionalnih manjina kako na biračkim mjestima, tako i u javnoj izbornoj percepciji, koja je, treba li reći, u najgrubljoj suprotnosti s više odredaba Ustava kojim se jamči građanska jednakost, pravo slobodnog izbora, pravo na privatnost, opće biračko  pravo, tajnost biračkog postupka i nacionalna ravnopravnost. Njime je, također, trebala biti prekinuta politička getoizacija pripadnika nacionalnih manjina i njihovih političkih predstavnika, a koja je suprotna kako pravu na nediskriminaciju tako i pravu na izbjegavanje bilo kakve getoizacije prilikom ostvarivanja posebnih, manjinskih prava, suprotnih kako tradiciji tako i interesima pripadnika te manjine. Istovremeno, s ovim rješenjima očuvani su, i u nekim aspektima unaprijeđeni, mehanizmi pozitivne diskriminacije ili zaštitni mehanizmi u ostvarivanju prava manjina na političko organiziranje i na političko predstavništvo, koji su, s obzirom na stanje manjinskih prava i položaj manjina u Hrvatskoj, ocijenjeni kao neophodni. U cjelini, ovim rješenjima trebala se pospješiti politička i društvena integracija manjina i osnažiti njihove mandate u Hrvatskom saboru, te ih što je moguće više izjednačiti s ostalim mandatima u pogledu njihove biračke snage.

Ništa od svega ovoga, ni neustavnosti ranijih odredbi Ustavnog zakona i Izbornog zakona o izboru zastupnika u Hrvatski Sabor ni razlozi i ciljevi uvođenja novih odredbi, nisu zanimali Usud. Iako kaže da se Ustav ne može promatrati izvan svoje “cjeline i konteksta”, Usud je zapravo izvan cjeline Ustava i konteksta njegova važenja odlučio iskoristiti prijedloge za ocjenu ustavnosti izmjena Ustavnog zakona, podnesenih od strane jedne stranke (Socijalističke radničke partije), triju nevladinih organizacija (Srpski demokratski forum, Hrvatski helsinški odbor i Gong) i jedne fizičke osobe (Đuro Kalanja) da bi se iz pozicije deus ex machina od čuvara Ustava prometnuo u tvorca Ustava. Za tu metamorfozu poslužile su mu dvije javne rasprave u kojima su sudjelovali ustavnopravni stručnjaci od kojih se ni jedan ne ističe referencama o ustavnopravnim pitanjima zaštite prava nacionalnih manjina. Tako su dvije javne rasprave na Usudu postale važnije od dva čitanja u Saboru. No krenimo redom i pogledajmo na čemu je Usud temeljio svoju argumentaciju kad je odlučio da ukine odredbe Ustavnog zakona koje su se odnosile na biračko pravo manjina iznad 1,5 posto (srpske manjine)  i manjina ispod 1,5 posto (sve druge manjine).

Pozivanje na Njemačku

Usud smatra da je odredba prema kojoj se pripadnicima srpske zajednice jamči da, ako na redovnim izborima njihove stranačke ili nezavisne liste ne uspiju preći prag od pet posto, na osnovi osvojenih glasova imaju “najmanje tri zastupnička mandata”, u suprotnosti s ustavnim konceptom “jednog i jedinstvenog” naroda (njem. Staatsvolk, državni narod), u kojem konceptu nema mjesta za to da neka nacionalna zajednica bude “‘priznata i prepoznata’ kao poseban ‘dio naroda’ kao ‘zajednice državljana'”. Usud, također, smatra da je ta odredba u suprotnosti s ustavnom jednakošću građana koja se jamči općim biračkim pravom, odnosno unutar općeg biračkog prava. Na stranu ovog trenutka činjenica što koncept “jednog i jedinstvenog naroda”, bilo iz hrvatskog iskustva u Jugoslaviji, bilo iz srpskog iskustva u Hrvatskoj, predstavlja veoma traumatično mjesto. Treba reći da ne postoji ni u ustavnim izvorištima, kao ni u ustavnopravnim ostvarenjima, uporište za konstrukciju takva koncepta. U slučaju Njemačke, koja ima bolno kompromitiranu povijest Volka, neće se ni u kojem dijelu, ni u izvorišnim ni u temeljnim odredbama Ustava (Grundgesetz) pronaći spominjanje nacionalnih manjina. U slučaju hrvatskog Ustava Hrvatska je “ustanovljena kao nacionalna država hrvatskog naroda i kao država pripadnika nacionalnih manjina: Srba, Čeha, Slovaka, Talijana, Mađara, Židova, Nijemaca, Austrijanaca, Ukrajinaca, Rusina, Bošnjaka, Slovenaca, Crnogoraca, Makedonaca, Rusa, Bugara, Poljaka, Roma, Rumunja, Turaka, Vlaha, Albanaca i drugih, koji su njezini državljani, kojima se jamči ravnopravnost s građanima hrvatske narodnosti …”, a u slučaju njemačkog Ustava Njemačka je ustanovljena na drugačijim ishodištima, na volji svojih pokrajina (njem. Länder). U slučaju hrvatskog Ustava i među temeljnim odredbama posebno se definiraju prava nacionalnih manjina, uključujući i biračko pravo, čega u slučaju njemačkog Ustava nema. Usporedbe s ustavima drugih evropskih zemalja pokazale bi isto. To samo može značiti da je pitanje ustavnog položaja i ustavnih prava differentia specifica hrvatskog Ustava, kao što ustavi drugih zemalja iz svojih povijesno-političkih razloga imaju svoje specifičnosti. Uostalom to pokazuje i činjenica da je pitanje Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina u međunarodnom pravno-političkom smislu za Hrvatsku bilo važnije od bilo kojeg dijela Ustava ili bilo kojeg zakona.

Stoga je za svakog onog tko Ustav čita iz njegove cjeline i njegova konteksta važenja, a ne doktrinarno ili proizvoljno,  jasno da iz postojećih ishodišnih i temeljnih odredbi proizlazi kako je pitanje prava nacionalnih manjina i njihove ravnopravnosti s većinskim narodom jedna od ključnih komponenti u konstituiranju “naroda” u Hrvatskoj, a ne nešto što bi trebalo predstavljati smetnju pri konstituiranju “jednog i jedinstvenog naroda”. Iz ishodišnih i temeljnih odredbi Ustava također je jasno da su nacionalne manjine “prepoznate i priznate” kao “dio naroda”, i to kao građani i kao pripadnici nacionalnih manjina. Dakle, temeljem svojih općih i temeljem svojih posebnih prava. Tvrditi, kao što Usud tvrdi na osnovi mišljenja doc. dr. Sanje Barić, da u hrvatskom konceptu naroda nema mjesta za “izdvajanje bilo koje skupine državljana iz ukupnog korpusa ‘naroda’ po bilo kojem kriteriju, pa tako i kriteriju nacionalne pripadnosti…” suprotno je i slovu i duhu hrvatskog Ustava, te je u suprotnosti s hrvatskom ustavnopravnom praksom u posljednjih dvadeset godina.

Logika Usuda

Od 1992. godine, naime, pa sve do danas pripadnicima nacionalnih manjina jamčio se određen broj mjesta u Saboru. Samo je pitanje kako se to činilo: da li posredstvom principa proporcionalne (razmjerne) predstavljenosti unutar općeg biračkog tijela, kao od 1992. do 1995., ili posredstvom principa kvote u zasebnoj izbornoj jedinici, kao od 1995. pa do danas. Dakle, nije pitanje da li su se pojedini dijelovi naroda “prepoznavali i priznavali”, već je pitanje samo kako se to činilo – temeljem općeg ili temeljem posebnog biračkog prava, temeljem pozitivne ili temeljem negativne diskriminacije. I konačno, da bismo stvar učinili do kraja jasnom za one koji tumače Ustav izvan vremena i prostora – temeljem “mi ćemo im tobože jamčiti sva građanska prava” ili temeljem “mi ćemo im tobože jamčiti manjinska prava jer Hrvatska ima ‘najbolju zaštitu manjinskih prva u Evropi'”.

Na kraju, govoriti o konceptu “jednog i jedinstvenog naroda” na način na koji se u odluci Usuda govori u vremenu i prostoru kad još deseci hiljada izbjeglica srpske nacionalnosti čekaju mogućnost da se vrate u mjesta iz kojih su zajedno s nekoliko stotina hiljada drugih protjerani u ostvarenju koncepta etničkog čišćenja a ne koncepta “naroda kao zajednice građana”, moguće je samo od strane onih koji su godinama bili slijepi, gluhi, nijemi i za to i za sve oblike najgrubljih obespravljivanja i diskriminacije koje su pripadnici naroda, koji ni po čemu nisu smjeli biti “prepoznati i priznati”, prolazili ili još uvijek prolaze. Nerijetko, uz svesrdnu aktivnu pomoć Usuda (na primjer, u slučajevima suđenja za ratne zločine i prava na pravično suđenje). Tvrdnja, koja Usudu služi kao argument za odluku prema kojoj se temeljem općeg biračkog prava pripadnicima nacionalnih manjina ne može jamčiti mjesta u parlamentu, nije samo u neskladu sa slovom i duhom Ustava, već i s dokumentima Venecijanske komisije na koju se Usud rado poziva kad smatra da ona podupire njegova stajališta.

Što se tiče biračkog prava pripadnika nacionalnih manjina kojih u ukupnom stanovništvu Hrvatske ima manje od 1,5 posto, Usud smatra da sukladno članku 15. st. 3. Ustava i sukladno stavovima Venecijanske komisije ove manjine imaju pravo da pored općeg imaju i posebno biračko pravo, ali da ostvarenje tog prava otvara čitav niz pitanja. U prvom redu dva pitanja: pitanje testa opravdanosti takve iznimne mjere u ostvarivanju biračkog prava nacionalnih manjina i pitanje obima sadržaja mandata zastupnika nacionalnih manjina koji se biraju temeljem posebnog biračkog prava. Drugim riječima, Usud koji godinama nije bio spreman reći da pripadnici nacionalnih manjina po Ustavu imaju pravo duplog glasa, sad kad je to konačno rekao temeljem volje samog zakonodavca, Sabora, otvara pitanje da li je takvo pravo potrebno i, ako jeste, da li tako izabrani zastupnici mogu biti ravnopravni u svojim dužnostima i obavezama s ostalim zastupnicima. Iznimno zanimljiva logika djelovanja Usuda! Najprije godinama ne dopušta da manjine imaju ovo pravo, a onda kad to konačno dopusti, pita da li im to pravo uopće treba!

Ograničavanje mandata

Usud i njegovi pravni stručnjaci kao da žive izvan vremena i prostora i kao da ne vide ono što se vidi golim okom, a to je da su manjine u Hrvatskoj još uvijek izložene netoleranciji i diskriminaciji, da su izložene asimilaciji i getoizaciji, da još uvijek nisu ni statusno ni organizacijski u takvu stanju da je potrebno testirati opravdanost njihove zastupljenosti u Hrvatskom saboru. I ne samo to, Usud sugerira, na osnovi mišljenja onih koji se nisu oglasili ni u pogledu kojeg pitanja netolerancije i ni u pogledu diskriminacije manjina, da bi Sabor, ukoliko to bude smatrao opravdanim, mogao suprotno odredbama Ustava ograničiti mandate zastupnike nacionalnih manjina. Drugim riječima, Usud sugerira da se različiti oblici diskriminacije pripadnika, na primjer, romske i bošnjačke manjine, trebaju konzekventno provesti i među zastupnicima u Hrvatskom saboru. I to sve zato kako bi bio zadovoljen princip ustavne jednakosti i razmjernosti!

Umjesto toga, ovdje potpisani saborski zastupnik smatra kako bi Sabor morao članove Ustavnog suda podsjetiti na njihove ustavne ovlasti kao i na to da oni nisu ti koji daju ovlasti saborskim zastupnicima kao predstavnicima naroda u svoj njegovoj konstitucijskoj raznolikosti, već obrnuto – predstavnici tako pojmljenog naroda, uključujući i one koji u Njegovo ime predstavljaju Njegove nacionalne manjine, daju ovlasti sucima Ustavnog suda.

Također bi ga morao podsjetiti na to da zakonsko rješenje o izboru zastupnika koje je on kao zakonodavac poništio iz jasnih razloga njegove neustavnosti, Usud ne može oživljavati i obnavljati nastavak prakse protuustavnog izbora zastupnika nacionalnih manjina. Nešto jasnije kazano, Sabor bi vrlo brzo morao odlučivati između Ustava i Usuda, i tako zaštititi Ustav od ovakva Ustavnog suda.