Samo Zagreb i Rijeka mogu sami sebe izdržavati

U Hrvatskoj postoji 127 gradova, 429 općina i 20 županija, plus Grad Zagreb koji ima status županije. To je za mnoge koji se još sjećaju prijeratnog broja od 104 općine jednostavno previše. Mnoge su općine, gradovi pa i županije neodržive, jer mogu funkcionirati samo prilozima iz državne kase ili su, po mnogim mišljenjima, nepotrebne. Mnogi imaju primjedbe i na velik broj zaposlenih u općinama i gradovima, pogotovo u onima koje putem pomoći iz budžeta ili državnih fondova plaćaju porezni obveznici.

Prema istraživanjima Ante Baje s Instituta za javne financije, koja su često dio argumentacije za potrebu reformu lokalne uprave i samouprave, umjesto 576 Hrvatska bi trebala imati najviše 200-tinjak općina, gradova i županija. No i dalje niču nove jedinice lokalne samouprave. Tako su u posljednjih šest godina status grada dobile četiri nove lokalne jedinice, a osnovano je i sedam novih općina. S druge strane, nije zabilježen nijedan slučaj spajanja malih općina u jednu veću.

Oko 70 hiljada zaposlenih

U jedanaest godina broj zaposlenih u županijskim organima porastao je čak 161 posto, dok je broj zaposlenih u općinama povećan za 68, a u gradovima za 47 posto. Tako je danas u lokalnoj samoupravi zaposleno ukupno nešto manje od 70 hiljada ljudi, od čega se 13.900 odnosi na zaposlene u organima županija, gradova i općina, a ostalo na lokalne ustanove i komunalna poduzeća. Brojka od 70 hiljada zaposlenih djeluje impozantno, ali ako se uzme u obzir velik broj općina i gradova, ispada da čak 70 posto općina u administrativnim organima zapošljava manje od deset zaposlenika. Od toga čak 49 posto općina ima samo po tri zaposlena.

Razmrvljenost se vidi i u broju zaposlenih u gradovima: 71 grad ili 56 posto njih u organima uprave ima do 30 zaposlenih. Pritom po mišljenju Josipa Kregara, profesora na Pravnom fakultetu u Zagrebu, samo Zagreb i Rijeka mogu sami sebe izdržavati. S druge strane, uspoređivanjem broja administracije i stanovnika gradova, ispada da jedan službenik opslužuje 63 građana. Ministarstvo uprave trenutno radi analizu postojećeg stanja i na osnovu nje se očekuje prijedlog reforme jedinica lokalne i regionalne samouprave.

Kako na tu situaciju gledaju u Udruzi gradova koja obuhvaća većinu hrvatskih gradova?

– Činjenica je da je dio gradova i općina u Hrvatskoj neodrživ, a to je posljedica njihovog prevelikog broja, izostanka projekata za njihov ekonomski razvoj, kao i raspodjele poreza koja je nepovoljna za mnoge jedinice lokalne samouprave – ističe gradonačelnik Rijeke Vojko Obersnel, koji je i predsjednik Udruge gradova.

– Zbog malog fiskalnog kapaciteta mnogi gradovi i općine ne mogu ponuditi projekte koji bi im omogućili razvoj. Naravno, uvijek postoje izuzeci koji su vezani za povoljnu lokaciju – dodaje Obersnel i ističe primjer Dugopolja kod Splita koje se razvilo jer se Split širi pa u Dugopolje prebacuje dio svojih poduzeća. Županija po Obersnelu također ima previše.

– Ako govorimo o sadašnjem prevelikom broju gradova i općina, jer je prije reforme 90-ih u Hrvatskoj bilo stotinjak općina, onda moramo govoriti i o prevelikom broju županija. Njih bi trebalo sagledavati u smislu regija, kao u zemljama Evropske unije. Mislim da bi Hrvatska trebala imati između pet i osam županija. Neophodna je reforma lokalne i regionalne samouprave kao što je to učinjeno u mnogim zemljama EU-a, pa tako i u Danskoj čiji su nam predstavnici nedavno prenijeli svoja iskustva. Iz danske reforme Hrvatska bi mogla mnogo toga naučiti. Reforma se ne može učiniti za nekoliko mjeseci. Danskoj je za tu reformu samouprave trebalo pet godina – naglašava predsjednik Udruge gradova.

Danski primjer

– U reformi bi trebalo napraviti tri osnovne stvari: utvrditi postojeće stanje, jasno definirati kakvu lokalnu samoupravu želimo, koje će biti ovlasti lokalne samouprave te na koji će način ona biti financirana. Tek onda možemo razgovarati o teritorijalnom preustroju. Bez jasnog definiranja ovlasti, obaveza i prihoda lokalne samouprave, cijela reforma bila bi mrtvo slovo na papiru – kaže Obersnel. Potrebu definiranja ovlasti i obaveza, kao i prihoda iz kojih bi se one mogle izdržavati ilustrira primjerom.

– Kao i u Evropskoj uniji i u Hrvatskoj gradovi imaju mogućnost osnivanja osnovnih škola, što je iskoristilo tek 25 gradova, a tek nekoliko njih nije koristilo fondove izravnanja, odnosno činjenicu da su škole mogli financirati u potpunosti.

Na pitanje da li bi prema onim općinama i gradovima koji su bili zahvaćeni ratom trebalo imati blaže kriterije, odgovara da je od rata prošlo previše vremena da bi to moglo utjecati na reformu. U njoj bi bila važnija ekonomska održivost. Što se tiče načina provođenja reforme, Obersnel poteže još jedan pozitivan danski primjer.

– Tamo su u startu zajedno sjeli predstavnici gradova i općina, njihovih udruga, predstavnici državne uprave i predstavnici struke odnosno akademske zajednice. Definirali su polazišta, a cijeli proces išao je uz aktivnu podršku i povezanost s jedinicama lokalne samouprave. Na kraju je smanjen broj jedinica, pa tako i izabranih dužnosnika, ali broj zaposlenih u lokalnoj samoupravi nije značajnije mijenjan jer su neki prešli u organe državne uprave.

U Udruzi gradova napravili su analizu koliko se pojedine općine i gradovi oslanjaju na pomoć države ili stranu pomoć. Iz rezultata je vidljivo da je takav vid financiranja prisutan u značajnom broju jedinica lokalne samouprave.

Za mišljenje smo pitali i Ivicu Klema, predsjednika Udruge općina koja obuhvaća oko 60 posto općina u Hrvatskoj.

– Smatram da su sve općine održive – kaže Klem i ističe da je problem u potrebi da se provede fiskalna decentralizacija i da se stvore sredstva izravnanja kakva postoje u Uniji.

Blaži kriteriji prema PPDS-u

– Velik broj općina čija se održivost dovodi u pitanje smješten je u ruralnim područjima, a državi je u cilju da ta područja ne ostanu pusta. Ljudima na tim područjima treba mogućnost lokalnog organiziranja, ali i mogućnost da na toj razini osmišljavaju projekte jer ćemo imati nova ili ponovljena raseljavanja – kaže Klem. On se zalaže za primjenu blažih kriterija prema brojnim općinama i gradovima koji su bili zahvaćeni ratom, a u ruralnim su područjima.

– Treba uzeti u obzir da mi i danas indirektno osjećamo posljedice rata jer se mnogi objekti koje smo imali do 1990. tek obnavljaju ili još nisu obnovljeni – kaže Klem.

Smatra da nakon što Ministarstvo uprave napravi analizu, uz uvažavanje mišljenja svih zainteresiranih strana, treba krenuti u teritorijalni preustroj. Odajući priznanje rezultatima teritorijalne reforme koja je primijenjena u Danskoj, Klem ne dijeli entuzijazam Udruge gradova.

– Danski model je vrlo uspješan, ali on je rađen u jednoj skandinavskoj zemlji koja ima drugačiji sustav lokalne uprave nego što je to u nekim drugim, nama bližim državama, kao što su Njemačka, Austrija ili Italija.

Udruga gradova, Udruga općina i druge asocijacije koje okupljaju gradove, općine i županije čekat će dok Ministarstvo uprave odnosno Sektor lokalne samouprave ne napravi prijedlog reforme. To bi po najavama iz ministarstva trebalo biti završeno do sredine sljedeće godine. Za sada se ne izlazi s imenima općina koje bi mogle biti ukinute. Prevelik broj općina i gradova neosporno predstavlja teret za državni budžet, ali s druge strane i svaka reforma košta. Zbog svega toga još se uvijek analizira postojeće stanje, kako bi se u prijedlog Vladi mogli uvrstiti isplativi kriteriji, kažu u Ministarstvu uprave.