Unapređenje biračkog prava i manjinskog političkog položaj

Dosadašnja rješenja biračkog prava i načina izbora zastupnika nacionalnih manjina u Hrvatski sabor bila su u neskladu s Ustavom Republike Hrvatske, i to u prvom redu zbog arbitrarnog (proizvoljnog) tumačenja njegova čl. 15. st. 3. kojim se biračima pripadnicima nacionalnih manjina jamči, pored općeg biračkog prava, mogućnost da imaju i posebno biračko pravo izbora manjinskih zastupnika u Hrvatski sabor. Zbog takva arbitrarnog tumačenja, koje je bilo pretočeno u dosadašnje odredbe kako Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina tako i zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, događale su se sljedeće pojave:

– biračima pripadnicima nacionalnih manjina koji bi se odlučili za to da iskoriste mogućnost posebnog biračkog prava izbora svojih manjinskih zastupnika, oduzimano je opće biračko pravo. To ne samo što nije u skladu s čl. 15. st. 3, već i s temeljnim ustavnim pravom građana na opće biračko pravo. Zbog toga je stvorena praksa biračke segregacije pripadnika nacionalnih manjina koji bi odlučili da iskoriste svoje dodatno ustavno pravo na izbor svojih manjinski zastupnika, odnosno praksa kojom se odredba Ustava koja omogućava pozitivnu diskriminaciju interpretira i ostvaruje tako da proizvodi diskriminaciju;

– birače pripadnike nacionalnih manjina na biračkom mjestu tražilo se da naglas i javno deklariraju svoju nacionalnu pripadnost, kao i to da li svoje biračko pravo žele iskoristiti kao Talijani, Bošnjaci, Romi, Srbi ili kao građani; na taj način proizvođena je dvostruka praksa u neskladu s Ustavom; prvo, tako se narušavala privatnost i neotuđivo pravo nosioca svakog posebnog identiteta da sam ili sama odlučuje o mjeri manifestacije svojeg identiteta; drugo, tako se narušavala tajnost izbornog postupka i prava izbora.

Dvije vrste prigovora

Ukupna posljedica ovakva arbitrarnog tumačenja ogledala se i u političkoj i izbornoj getoizaciji pripadnika nacionalnih manjina, što je posve u neskladu s intencijom Ustava da pozitivnom diskriminacijom u biračkom pravu pospješi kako njihovu ukupnu participaciju tako i njihovu društvenu i političku integraciju.

Sadašnja rješenja biračkog prva i načina izbora zastupnika nacionalnih manjina u Hrvatski sabor usvojena su od strane Hrvatskog sabora upravo zato da bi se odredbe Ustavnog zakona i odredbe Zakona o izborima uskladile s Ustavom, što je u cijelosti učinjeno. S ovim rješenjima otklanjaju se mogućnosti biračke segregacije, narušavanja privatnosti i narušavanja tajnosti izbornog postupka. S ovim rješenjem se pospješuje kako mogućnost participacije tako i mogućnost integracije pripadnika nacionalnih manjina u političke i društvene procese u Republici Hrvatskoj.

Dvije vrste prigovora koje su javno upućene novom, odnosno sadašnjem rješenju nemaju uporišta ni u Ustavu ni u zakonu. Oba prigovora upućena su različitim izbornim podrješenjima za birače pripadnike nacionalnih manjina kojih u ukupnom stanovništvu ima preko 1,5 posto i birače pripadnike nacionalnih manjina kojih u ukupnom stanovništvu ima do 1,5 posto.

Jedan prigovor smatra da se time što birači pripadnici srpske nacionalne manjine, kojih ima preko 1,5 posto u ukupnom stanovništvu, svoje zastupnike biraju samo posredstvom općeg biračkog prava (uz zaštitne, tipično manjinske, mehanizme od tri zajamčena zastupnička mandata koji se osiguravaju temeljem uspjeha stranačkih ili nezavisnih lista srpske nacionalne manjine u svim izbornim jedinicama osim u onoj u kojoj osvoje redovan mandat u utakmici sa svim drugim stranačkim i nezavisnim listama), srpsku nacionalnu manjinu diskriminira u odnosu prema drugim nacionalnim manjinama. Drugi prigovor smatra da isto to rješenje proizvodi suprotan efekt – srpsku nacionalnu manjinu privilegira u odnosu prema drugim nacionalnim manjinama.

Na sreću, nije riječ ni o jednom ni od drugom.

Bez segregacije birača

Pripadnici srpske nacionalne manjine nisu diskriminirani time što svoje biračko pravo i svoje zastupnike biraju posredstvom općeg biračkog prava, a posredstvom spomenutih zaštitnih mehanizama. Oni bi bili diskriminirani u slučaju kada ne bi postojala ova tri zaštitna manjinska izborna mehanizma, a budući da oni postoje, birači srpske nacionalne manjine će svoje pravo dano čl. 15. st. 3. Ustava moći ostvariti temeljem općeg biračkog prava s mogućnošću biranja između srpskih stranačkih ili nezavisnih lista i drugih stranačkih i nezavisnih lista, prema vlastitom izboru, bez biračke segregacije, narušavanja privatnosti i tajnosti izbornog postupka. Jednostavno kazano, ovim rješenjem birači srpske nacionalne manjine u jednom će moći ostvariti i svoje opće i svoje posebno biračko pravo zajamčeno Ustavom i definirano Ustavnim zakonom.

Pripadnici srpske nacionalne manjine nisu privilegirani time što svoje zastupnike biraju posredstvom općeg biračkog prava. Posebno se iz te činjenice ne može izvoditi nikakav zaključak o njihovu drugačijem ustavnopravnom statusu u odnosu prema drugim nacionalnim manjinama, jer je njihov ustavnopravni status definiran preambulom Ustava i Ustavnim zakonom, a sadašnjim rješenjem njihova biračkog prava i načina biranja njihovih zastupnika u Hrvatski sabor jamči se jedan od mogući izbornih modaliteta, po mišljenju i odluci zakonodavca najprikladniji za sadašnje stanje i daljnje unapređenje međuetničkih odnosa i daljnje unapređenje uloge manjinskog zastupništva u Saboru i političkom životu općenito. To što zastupnici srpske nacionalne manjine mogu biti izabrani ne samo na temelju zaštitnih manjinskih mehanizama nego i na osnovi redovnih izbornih rezultata, i što njihove stranačke i nezavisne liste mogu sudjelovati u raspodjeli redovnih mandata, nije nikakva privilegija ni u odnosu prema drugim nacionalnim manjinama ni u odnosu prema drugim političkim strankama. Tu mogućnost zakonodavac je predvidio iz dva razloga. Prvo, zato što bi striktno ograničavanje broja mandat na tri bilo u neskladu s izbornim mogućnostima srpske nacionalne zajednice, a drugo, zato što se s otvaranjem te mogućnosti pospješuje politička integracija srpske zajednice u hrvatsko društvo i izbjegava njezina etnička politička getoizacija bilo koje vrste. Tako se mogu ostvariti dvije temeljne vrijednosti naše ustavne filozofije: funkcionalna participacija i politička integracija.

Mandati nisu premijski

Smatramo neosnovanim prigovor na rješenje prema kojem tri zajamčena zastupnička mandata srpske nacionalne manjine pripadaju onoj stranačkoj ili nezavisnoj listi koja osvoji najveći broj glasova, koji tvrdi da je takvo rješenje nedemokratsko, a tako osvojeni mandati premijski.

Takvo bi rješenje zacijelo bilo nedemokratsko da je kojim slučajem zakonodavac predvidio da ona lista koja osvoji najmanji broj mandata dobije sva tri mandata. Budući da nije tako propisao i budući da je imao u vidu opasnost od fragmentacije mandata srpske etničke zajednice i opasnost od ciljanih politički sponzoriranih bilo stranačkih bilo nezavisnih lista, koje temeljem biračkog prava bilo kojeg hrvatskog birača mogu osvojiti neki od mandata, zakonodavac je u većinskom rješenju očito pronašao potreban demokratski model dolaženja do mandata srpske nacionalne zajednice.

Kada je riječ o prigovoru kako su tako stečeni mandati tobože premijskog karaktera, odmah treba reći sljedeće: ovo rješenje ne donosi premijske mandate, nego su premijski mandati osigurani drugim dvama rješenjima u izboru kako zastupnika tako i vijećnika u jedinicama lokalne i područne samouprave. Što su drugo nego premijski oni mandati koje najveće političke stranke u Hrvatskoj dobivaju temeljem D’Hondtova izračuna konverzije broja glasova u mandate, stečeni većinom osvojenih glasova na temelju rješenja koja sprečavaju radikalnu fragmentaciju biračkog tijela na golem broj malih stranaka i nezavisnih lista? Što su drugo nego premijski vijećnički mandati oni koji u predstavničkim tijelima jedinica lokalne i područne samouprave pripadnu velikim strankama nakon što u redovnom izbornom postupku razmjerno svom udjelu u stanovništvu predstavnici srpske nacionalne zajednice ne budu izabrani u neko od tih predstavničkih tijela, pa se onda s dna lista stranaka koje su osvojile najveći broj glasova “skidaju” kandidati srpske nacionalnosti i njima popunjava potreban broj do broja razmjerne zastupljenosti? Uostalom, Ustavni sud u ovim slučajevima ima čvrst i nedvosmislen osnov za odlučivanje o tome kako je moguće da zakon omogućava da u predstavnička tijela ulazi netko tko nije izabran. I to nerijetko s lista stranaka koje ne samo da ne vode promanjinsku, već nekada i antimanjinsku politiku.

Rješenje prema kojem najjačoj stranci ili kandidatu pripada mandat nije ni neobičan ni rijedak slučaj u demokratskim izbornim sustavima, naročito u okviru većinskog sustava, gdje se to redovito događa. Nadalje, i na izborima za župane, gradonačelnike, načelnike i njihove zamjenike (kojih može biti dva ili tri), te za predsjednika Republike, stranke i kandidati koji osvoje najveći broj mandata dobivaju “premiju”, odnosno uzimaju mandat – po načelu “pobjednik uzima sve”, uključujući i mjesta zamjenika, bez obzira na to što je protukandidat mogao osvojiti samo glas manje, a za zamjenike se ne mora ni znati koliko su ih osvojili.

Prihvaćanjem prigovora na rješenje koje je postignuto za dodjelu sva tri mandata najuspješnijoj stranačkoj ili nezavisnoj listi Srba u Hrvatskoj, otvorila bi se mogućnost da se dovedu u pitanje i izborna načela koja se primjenjuju u svim navedenim slučajevima.

Status SNV-a

Ukratko, ovim rješenjem izbornog prava za pripadnike srpske zajednice isključen je bilo koji oblik narušavanja privatnosti birača i tajnosti biračkog postupka u svim njegovim fazama, čega je bilo u dosadašnjem rješenju. Omogućeno je da pripadnici srpske zajednice ostvaruju svoje biračko pravo i prema političkom, građanskom i prema etničkom, manjinskom principu, pa stoga pripadnici srpske nacionalne zajednice nisu ni diskriminirani ni privilegirani u odnosu na druge manjine, niti privilegirani u pogledu ostvarivanja svojeg biračkog prava. Na kraju, zadržavanjem većinskog načina dolaženja do tri zajamčena mandata za srpsku zajednicu otklonjena je mogućnost disfunkcionalnog izbornog rezultata kakvog smo svjedoci u slučaju izbora člana Predsjedništva iz redova hrvatskog naroda u susjednoj Bosni i Hercegovini.

Prigovor rješenju prema kojem je u Ustavnom zakonu određeno da Srpsko narodno vijeće (SNV) djeluje kao nacionalna koordinacija vijeća srpske nacionalne zajednice nema u vidu dvije važne činjenice. Prvo, SNV je osnovan 1997. temeljem Pisma namjere Vlade RH o završetku procesa mirne reintegracije (točka 9.), koje je međunarodni dokument (prihvatilo ga je i Vijeće sigurnosti UN-a), s trajnim važenjem. Drugo, Statutom SNV-a kao nacionalne koordinacije, a to znači odlukom njezine Skupštine, rečeno je kako ova nacionalna koordinacija i njezine područne i lokalne članice djeluju kao Srpsko narodno vijeće. Stoga smatramo da je Ustavni zakon odgovarajuće mjesto za utvrđivanje SNV-a – nacionalne koordinacije vijeća srpske nacionalne manjine u RH. Svako bi drugo izdvojeno rješenje bilo politički i kompliciranije i zahtjevnije.

Razmišljanja, rasprave, pa i prijedlozi o tome kako bi manjinske zastupničke mandate trebalo ograničiti samo na pravo odlučivanja o manjinskim pitanjima, bez prava odlučivanja o povjerenju Vladi i proračunu RH, suprotni su odredbama Ustava prema kojima su zastupnici u Hrvatskom saboru jednaki u svojim pravima i dužnostima. Takvim bi se rješenjima segregacija birača pripadnika nacionalnih manjina s biračkih mjesta premjestila u Hrvatski sabor. Osim toga, pejorativno razvijanje teze o tome kako su manjinski zastupnici u Saboru njegov koruptivni element etnicizira fenomen političke nedosljednosti. Razvijanje teze, na istom tragu, kako manjinski zastupnici mogu služiti za političku trgovinu u formiranju saborske većine, etnički fokusira fenomen političke nedosljednosti, što je višestruko nepravedno s obzirom na to da takve prakse češće postoje kod drugih stranačkih i nezavisnih lista.

Dvije decenije rada

Na kraju, sadašnjim rješenjem u pogledu biračkog prava i načina biranja zastupnika nacionalnih manjina u Hrvatski sabor, statusa i karaktera tih mandata u odnosu na druge saborske mandate, poštivanja stečenih prava na temelju međunarodnih dokumenata, zakonodavac je otklonio dosadašnje slabosti i unaprijedio biračko pravo i manjinsku politiku u RH. Osporavanje ovog rješenja na osnovi političkih ili nekih drugih interesa kao rezultat može imati obezvređivanje jedne od temeljnih odredbi našeg Ustava o pozitivnoj diskriminaciji pripadnika nacionalnih manjina. U trenutku kada manjinska politika, uz sve svoje slabosti, postaje aktivna komponenta demokratskih procesa, osporavanje ovog rješenja, umjesto da doprinese zatvaranju historijski traumatične manjinske politike, može se pretvoriti u njezino otvaranje u pravcima koji bi mogli nanijeti golemu štetu kako manjinama tako i državi, a razvoj manjinske politike kao važne komponente pluralnog demokratskog društva zaustaviti u vrlo važnom trenutku.

Stoga se nadamo da se nešto što se s teškim mukama i uz brojne kontroverze gradi dvije decenije i što počinje davati vidljive rezultate, neće srušiti temeljem doktrinarnih, uskih stranačkih ili personalnih interesa.

(Ovo je pismo upućeno predsjedniku Ivi Josipoviću, premijerki Jadranki Kosor, predsjednici Ustavnog suda Jasni Omejec, predsjedniku saborskog Odbora za Ustav i poslovnik Vladimiru Šeksu i predsjednici Nacionalnog odbora za praćenje pregovora s EU-om Vesni Pusić)