Odluka Ustavnog suda pravno je i politički štetna

Dekan riječkog Pravnog fakulteta Miomir Matulović, dugogodišnji profesor Teorije države i prava i Filozofije prava, svojim uskim znanstvenim interesom smatra i ustavno pravo te ljudska prava, a nedavno je moderirao okrugli stol o aktualnim problemima nacionalnih manjina. Razgovarali smo s njim o ovoljetnim odlukama Ustavnog suda, kojima je ukinut cijeli set zakonskih odredbi o pravima nacionalnih manjina.

– Ustavni je sud reagirao na dva pravna akta, Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina te onaj o izborima zastupnika u Sabor. Kod Ustavnoga je zakona bitna odluka o političkoj zastupljenosti i odluka o koordinaciji vijeća nacionalnih manjina, ali je posebno značenje u javnosti stavljeno na zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina u Saboru. Ustavni je sud ukinuo odredbe Ustavnog zakona kojima je unaprijed zajamčeno pravo srpskoj nacionalnoj manjini da ima troje zastupnika te one kojima se tzv. malim manjinama (s manje od 1,5 posto u ukupnom broju stanovnika) jamči dvostruko pravo glasa. Valja istaknuti da je ta odluka tek jedno od mogućih tumačenja Ustava, pa i nije morala nužno biti takva kakva jest. S druge strane, kad se pažljivo pročita, shvaća se da Sud, iako određene članke proglašava neustavnima, ne kaže da su same institucije neustavne, prepušta zakonodavcu da to pitanje uredi na drugi način. Preciznije, kaže da su unaprijed zajamčena zastupnička mjesta neustavna ako su unutar općeg izbornog sustava, ali da se mogu staviti unutar posebnoga izbornog sustava, što god to značilo. Zaključno, unaprijed zajamčena zastupnička mjesta nisu sama po sebi protuustavna, ali u općem izbornom sustavu jesu.

Kažete da je bilo ustavnopravnog uporišta i za drugačiju odluku?

– Jest, Sud je iskoristio jednu od mogućnosti. Čini se da ustavni suci ne vide da su u  sličnoj poziciji kao i nacionalna manjina. Većinska demokracija poput naše znači da je odluka koju donosi zastupnički dom, većina koja je dobila vlast na izborima, sveta i da neke druge institucije, koje nisu izabrane na takav demokratski način – a Ustavni sud to nije – kontriraju takvom načelu.

Suci moraju biti osjetljivi

Znači li to, kako neki tvrde, da se Ustavni sud stavio iznad Sabora?

– Ne, ne može se radikalno i doslovno zaključiti da se Sud stavio iznad Sabora, pa tako i sam donio protuustavnu odluku. Govorim o političkim koncepcijama, a politička koncepcija demokracije kojom se štite nacionalne manjine također odstupa od tradicionalnog koncepta demokracije. Kao što je odstupanje kad Ustavni sud može ukidati odluke zakonodavca, Sabora. Zato se moja kritika ove odluke i odnosi na činjenicu da naš Ustav ne sadrži samo jedan koncept naroda, građanski; kad bi to bilo tako, odredbe o nacionalnim manjinama bile bi nerazumljive i nepotrebne. Osim toga, ne sadrži ni načelo “građanskog identiteta”, koje bi nalagalo integraciju nacionalnih manjina, nego se manjinama jamče sloboda izražavanja nacionalne pripadnosti i slobodno služenje svojim jezikom i pismom, kulturna autonomija… Da ne govorimo da je Sud trebao prije zaviriti i u povijest vlastitih odluka o manjinama, npr. s početka devedesetih, kad je kazao da se Zakon o izboru zastupnika tiče samo njihove zastupljenosti u Zastupničkom, ne i Županijskom domu Sabora.

Zašto je Ustavni sud posegnuo za takvom mjerom, usudio se tako radikalno dokidati odredbe izglasane velikom većinom u zakonodavnom tijelu?

– Ustavni sud ima ovlasti napraviti sve što je napravio, ali suci moraju biti osjetljivi pri rješavanju tako važnih pitanja. Dva su stava koja takvo tijelo može imati: pasivan, da pusti  zakonodavcu na volju ono što je izglasao, i aktivan, da nametne svoju volju. Zašto je zauzeo aktivistički stav, ne znam i ne mogu ulaziti u sociološku, psihološku ili neku treću argumentaciju. Znam samo da se moglo, s obzirom na povijest pravnog tretiranja manjina u Hrvatskoj, postaviti drukčije. Sjetimo se Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, koji je donošen pa suspendiran, ili Zakona o privremenom oduzimanju imovine… Sada je Ustavni sud trebao biti suzdržan, tim više što je za to mogao naći argumentaciju.

Dakle, dvostruko pravo glasa nije samo po sebi neustavno?

– Tako je. Međutim, Ustavni sud smatra da ono nije regulirano odgovarajućim pravnim aktom, odnosno da Ustavni zakon pravima nacionalnih manjina nije za to dovoljan, da se trebao mijenjati Ustav. Osobno držim da to nije dobar argument zato što je dvostruko pravo glasa, kako je opisano u dokumentima Venecijanske komisije, iznimna mjera koja se koristi ako se s nijednom drugom ne može postići integriranost manjine u društveni život zemlje, ali je to i prijelazna, kratkotrajna mjera. Ako je riječ o iznimnoj i kratkotrajnoj mjeri, onda ne možemo govoriti o ustavnom pravu, pravu na život. To, dakle, nije iznimno i tranzitivno, nego ustavno pravo, jer pretpostavljamo da će vrijediti sto, dvjesto ili tko zna koliko godina. Stoga tvrdim da je sasvim dovoljan ustavni zakon što ga je propisao zakonodavac. Prema nekim teorijskim koncepcijama, dvostruko pravo glasa i nije pravo nego politička mjera: pravo je nešto što politika ne može ukinuti, može samo ograničiti, ali političke su mjere danas ovakve, a sutra onakve. Zato i kažu da je iznimno i prijelazne naravi.

Pravo, a ne povlastica

Na riječkoj je tribini Žarko Puhovski gotovo radikalno branio demokratsko načelo “jedan čovjek, jedan glas”, smatrajući da je svako odstupanje od njega odstupanje od demokracije?

– Izglasanim odredbama Ustavni sud i Puhovski dovode u pitanje ustavno i demokratsko načelo jednakosti. Jer, “jedan čovjek, jedan glas” nije apsolutno načelo u demokraciji ni kad je riječ o općem izbornom sustavu. Pa, od njega se redovito odstupa kad je riječ o državnom financiranju političkih stranaka, stranke se financiraju u skladu s brojem zastupničkih mjesta u Saboru.

Kad se govori o zajamčenoj zastupljenosti ili dvostrukom pravu glasa, već je uvriježeno smatrati ih povlasticom. Je li to spretan i precizan termin?

– Ne živimo u demokraciji otprije 50 ili 100 godina, danas je riječ o pravu, a ne o povlastici. Mješovite demokracije, kako ih volim nazivati, štite ponajprije pojedince, no iz određenih se razloga u posljednjih pedesetak godina pojedini segmenti društva posebno štite. Još je otvoreno pitanje u kojoj mjeri i kako, no nipošto ne govorimo o povlasticama, govorimo o istim pravima koja imaju i pojedinci u kontekstu većine u demokraciji. Manjinski bi narod dobio nešto što većinski nema, ali i većinski ima prava koja nema manjinski. U takvim društvima mora postojati i sudsko tijelo koje će sve to nadzirati, a u tradicionalnoj demokraciji sud nema što raditi sa zakonodavčevim odlukama. No, i demokracije su evoluirale.

Onda je lako zaključiti da su danas nacionalne manjine u Hrvatskoj obespravljene, čemu je posljednjim odlukama pridonio i Ustavni sud?

– Ne bih baš tako rekao, volim reći da nacionalne manjine imaju prvi set prava, ali to nije dosta, treba im i drugi set. Prejako je reći da su obespravljene, tim više što je Ustavni sud rekao da institucije nisu protuustavne, nego da ih valja drugačije urediti. Pravno gledajući, nema jasne koncepcije o nacionalnim manjinama i to se jasno vidi još od 1992, kad je predlagano da se sve manjine izbace iz Ustava. Ova je odluka Suda na tragu zaključka da ne postoji takva ustavnopravno-politička koncepcija. A jasna politička koncepcija mora postojati o bilo čemu, pa i o nacionalnim manjinama. No, ne postoji, kao što ne postoji ni ona o brodogradnji.

Pridonosi li odluka Ustavnog suda uistinu boljoj integraciji manjina u društvo, kako se kaže u obrazloženju?

– Integracija može biti i asimilacija, pa smatram da je taj termin trebalo jasnije protumačiti. Najkraće, mislim da je odluka Ustavnog suda pravno i politički štetna.