Ćuprija Ustavnog suda

Malo je zakona u Republici Hrvatskoj koji su se u posljednjih dvadeset godina tako teško donosili, čije donošenje je redovito bilo povod za obnavljanje i produbljivanje antimanjinskog raspoloženja i čije provođenje se tako teško ostvarivalo kao što je Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina. Malo je zakona u Hrvatskoj koji su u posljednjih dvadeset godina tako radikalno mijenjani kao što je ovaj Ustavni zakon. Također je malo zakona čije je teško donošenje i još teža primjena bilo praćeno tako drastičnim oblicima kršenja ljudskih i manjinskih prava i tako dramatičnom sudbinom pripadnika nacionalnih manjina kao što je to Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina.

Kad se sve zbroji i oduzme, malo je zakona – premda konkurencija nije mala – uz koje se veže više nepravde nego pravde kao što je ovaj zakon. Još ih je manje koji su se tako brzo podešavali prema posljedicama nepravde, tako da je nepravda postajala mjerom opsega moguće pravde. Kad se sve zbroji i oduzme, malo je zakona iz čije se dvadesetogodišnje povijesti donošenja i primjene može iščitati njihova privremenost kao što je to slučaj s jednim od najvažnijih ustavnopravnih akata u Republici Hrvatskoj s međunarodnom relevantnošću kao što je to ovaj Ustavni zakon. Doista, malo je zakona čije važenje zadano nepisanim ali u rukopisu zapisanim svevišnjim pravilom – do sljedeće suspenzije!

Politika neprimjenjivanja

Prvi Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina, donesen početkom 1992. godine kao uslov međunarodnog priznanja Republike Hrvatske, primjenjivan je samo djelomično, i to gotovo isključivo u sferi političke predstavljenosti u Saboru. Druge odredbe ili se nisu primjenjivale ili su se primjenjivale u ograničenom opsegu za pojedine nacionalne manjine, i   kako one o kulturnoj tako i one o teritorijalnoj autonomiji. Rat je uziman kao bilo prešutno bilo izričito opravdanje za takvu politiku neprimjenjivanja.

Iz današnje perspektive je zanimljivo da takva politika nije prakticirana u slučaju zakona o lokalnoj samoupravi. U slučaju ovog zakona su za sve one općine od razdoblja 1991. do razdoblja 1995. odnosno 1996. izvan fizičke kontrole Vlade u Zagrebu, formirane općinske strukture koje su općinsku vlast obnavljale izvan vlastitog teritorija, u prognaničkim sredinama. Predsjednici takvih općina često su bili pripadnici srpske zajednice. Na te općine nisu se međutim primjenjivale odredbe o dva autonomna kotara.

Prva suspenzija Ustavnog zakona uslijedila je u jesen 1995. godine, neposredno nakon “vojno-redarstvene akcije Oluja”. Suspenzijom nisu obuhvaćene samo odredbe o kotaru Glina i kotaru Knin već i odredbe o razmjernoj zastupljenosti pripadnika srpske zajednice u Saboru u skladu s važećim popisom stanovništva.

Takvom suspenzijom, koja je direktno implicirala suspenziju hrvatskog državljanstva za nekoliko stotina hiljada hrvatskih državljana srpske nacionalnosti i zajedno s drugim zakonodavnim i parazakonodavnim mjerama, poput one kojim se izbjegle Srbe proglašava optantima, a njihova imovina proglašava državnom imovinom, dio je politike isključivanja izbjeglih Srba iz korpusa “naroda kao zajednice državljana”, broj zastupnika Srba u Saboru smanjen je za više od tri četvrtine: sa 13 na 3.

Ta suspenzija istovremeno je praćena sa uvođenjem u Sabor predstavnika hrvatske dijaspore, tj. pripadnika hrvatskog naroda u etničko-državnom smislu te riječi, koji su dobili 12 mjesta u nacionalnom parlamentu. Dakle, jedni po logici etničkog razumijevanja državljanstva out! (van!) a drugi po istoj logici in! (unutra!).

Proglašavanje nenadležnim

Druga suspenzija uslijedila je četiri godine kasnije kad je broj zastupnika srpske zajednice s tri smanjen na jedno zastupničko mjesto.

Treća suspenzija događa se 2000. godine kada se s promjenama Ustava uvodi nova odredba prema kojoj se Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina ne donosi prema proceduri organskih zakona. Konzekvence te promjene bile su vidljive ubrzo. Ustavni sud preuzima nadležnost za ocjenjivanje usklađenosti Ustavnog zakona sa Ustavom i proglašava se nenadležnim za ocjenu usklađenosti drugih, provedbenih zakona, kao što je zakon o izborima, s Ustavnim zakonom.

U svojim mišljenjima u kojima se pratila i ocjenjivala izrada novog Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, Venecijanska komisija ustrajno upozorava na neprihvatljivost takva ustavno-pravnog statusa Ustavnog zakona, posebno onog prema kojem se Ustavni sud proglašava nenadležnim za “ocjenu usklađenosti ‘posebnih zakona’ … s Ustavnim zakonom” (Opinion on the Constitutional Law on the Rights on National Minorities in Croatia, Venice Commission, 52th Plenary Session, Venice, 18-19 October 2002, str. 5).

Međutim, naš Ustavni sud to mišljenje nije uvažio ni godinu dana nakon što je ono izraženo nego se u vezi s tim, a temeljem prijedloga za ocjenu suglasnosti s Ustavom čl. 3. st. 2. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, koji je 2003. podnijelo Srpsko narodno vijeće, proglašava nenadležnim: “Predlagatelj pogrešno polazi od toga da je Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina više pravne snage od Zakona o izborima. Oba zakona su organski zakoni jednake pravne snage čiju međusobnu usklađenost Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati.” (Rješenje Ustavnog suda, U-I-1681/2003)

Drugim riječima, Ustavni sud Republike Hrvatske sve ove godine, najmanje od 1992. godine otkako su vidljivi elementi suspenzije ljudskih, građanskih i manjinskih prava u prvom redu pripadnika srpske zajednice u Republici Hrvatskoj, ili se pravi nenadležnim ili se proglašava nenadležnim za ocjenu takve prakse i takve politike suspenzije.

Strah od viška prava

Do 29. 07. 2011. moglo se misliti kako je riječ o političkom oportunizmu ili manjku profesionalne etike, ali od tog datuma pokazuje se da zapravo Ustavni sud Republike Hrvatske razumije da njegova uloga nije u tome da Ustav Republike Hrvatske štiti od manjka prava pripadnika nacionalnih manjina već od viška prava pripadnika nacionalnih manjina.

Nešto direktnije kazano, Ustavnom sudu ne smeta ozakonjivanje politike koja dovodi do manjka pripadnika nacionalnih manjina, ali mu očito smeta ozakonjivanje politika koje bi u skladu s duhom i slovom našeg Ustava pripadnicima nacionalnih manjina osiguralo potrebni višak njihovih prava kao sredstvo zaustavljanja politike proizvođenja njihova manjka.

Od tog datuma također postaje jasno da Ustavni sud ne samo da nije po sili svojih ovlasti  spreman suprotstaviti se politici proizvođenja privremenosti važenja zakona kojima se reguliraju prava pripadnika nacionalnih manjina u interesu zaštite pravne sigurnosti i pravne postojanosti kao najviših vrijednosti ustavnih demokracija već se ovom odlukom o ukidanju novela Ustavnog zakona i Zakona o izborima priključio takvoj politici.

Štoviše, ono što su Vlada i Sabor u ovom slučaju prestali raditi, po prvi put je odlučio napraviti Ustavni sud. Tako je naš Ustavni sud odlučio pružiti priliku da ne poništi samo odredbe Ustavnog zakona nego i narodnu izreku: Što izgubiš na mostu, dobit ćeš na ćupriji!

A nikoga od ustavnopravnih stručnjaka nema da kaže kako teško može biti ustavnosti bez dìkta, kao što teško može biti sela bez običaja.